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巴中市人民政府关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见

巴府发〔201613
各县(区)人民政府,市级各部门,巴中经济开发区管委会:
  为切实转变政府职能,创新公共服务供给机制,推动社会资本参与公共服务领域投资运营,按照《国务院办公厅转发财政部 发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)和《四川省人民政府关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的实施意见》(川府发〔2015〕45号)要求,结合我市实际,现就推广运用政府和社会资本合作(以下简称PPP)模式提出如下实施意见。
  一、总体要求
  PPP模式是指政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。推广PPP模式,有利于转变政府职能,完善财政投入及管理方式,激发市场主体活力和发展潜力,盘活社会存量资本,不断提升公共服务的供给质量和效率。全市各级各部门要深刻认识推广PPP模式的重要意义,认真贯彻落实党的十八届三中、四中全会和省委十届三次、四次全会以及市委三届八次、十次、十一次全会精神,加快政府职能转变,通过构建与PPP模式相适应的制度体系,营造公平合理的市场运行环境,鼓励和引导社会资本积极参与公共服务领域投资运营,形成投资主体多元化、建设方式多样化、运营服务市场化的新格局,不断满足人民群众日益增长的公共服务需求。
  二、基本原则
  (一)依法合规。将政府和社会资本合作纳入法制化轨道,建立健全制度体系,保护参与各方的合法权益,明确全生命周期管理要求,确保项目规范实施。
  (二)风险分担。按照风险收益对等原则,在政府和社会资本间合理分担项目风险。原则上,社会资本承担设计、建设、财务、运营和维护等商业风险,政府承担法律、政策和最低需求风险,自然灾害等不可抗力风险由双方共同合理分担。
  (三)利益共享。通过授予特许经营权、核定价费标准、明确排他性约定等方式,建立合理的投资回报机制,稳定社会资本收益预期。加强项目成本监测和产出绩效考评,对提供公共服务的质量和效率进行综合考核,保障公共利益最大化。
  (四)公开透明。建立统一的政府和社会资本合作综合信息平台,依法充分披露政府和社会资本合作项目重要信息,统一市场准入,创造平等投资机会,公开、公平、择优确定社会投资人,实现各类社会资本平等参与,操作运行公开透明,切实保障公众知情权,接受社会监督。
  (五)诚信守约。政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等,双方在平等协商、依法合规的基础上订立项目合同。双方必须树立契约理念,坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。
  三、实施范围
  PPP模式适用的主要范围:基础设施领域(电厂及电网、天然气输送管道及气站等能源项目,机场、公路、铁路等交通项目,综合水利枢纽、河湖堤防整治等水利项目),公用事业领域(供水、供电、供气、通信、城市道路、地下综合管廊、供排水管网等市政公用项目,轨道交通、城市公交、公共充电设施、公共停车场等公共交通项目,垃圾及污水处理、固废处理、流域治理、饮用水水源综合整治、农村环境综合治理等生态环境保护项目),农林和社会事业领域(农业灌溉、农村供水、农产品物流等农业项目,现代林业产业基地、生态公益林、造林、森林康养等林业项目,公共租赁住房、棚户区改造等保障性安居工程,养老服务、殡葬等社会保障项目,医疗卫生项目,教育文化项目等)。
  各地、各部门应优先选择区域影响度和投资规模较大、市场化程度相对较高、现金流持续稳定、费价调整机制灵活、合作期限较长的重点项目先行先试,以点带面,促进PPP模式的推广运用。
  四、运作模式
  (一)运作方式
  新建项目。根据项目实施周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配框架和政府投入办法等因素,合理选择建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等运作方式,开展项目建设及运营。
  存量项目。通过运用转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等运作方式,将政府融资平台存量项目转型为PPP项目,引入社会资本参与项目改造和运营。存量项目转型过程中,应依法进行资产评估,合理确定转让价格,防止国有资产流失。政府依法获得的国有资本收益和约定的超额收益分成等公共收入,应按规定及时上缴国库。
  (二)付费模式
  经营性项目。对具有明确的收费基础且收费能够完全覆盖投资运营成本的项目,可通过政府授予特许经营权,依法放开相关项目的建设、运营市场。经营性项目采用使用者付费模式,政府不承担运营补贴支出责任。
  准经营性项目。对经营收费不足以覆盖投资运营成本、需要政府补贴部分资金或资源的项目,可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等方式,为社会资本获得合理回报创造条件。准经营性项目采用可行性缺口补助模式,政府承担部分运营补贴支出责任。
  非经营性项目。对缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资运营成本的项目,可通过政府购买服务,合理确定购买内容,切实提高资金使用效益。非经营性项目采用政府付费模式,政府承担全部运营补贴支出责任。
  五、操作流程
  (一)项目识别。行业主管部门要根据经济社会发展需要,从国民经济和社会发展规划及行业专项规划的新建、改建项目或存量公共资产中,储备包装适合PPP模式的项目。财政和发展改革部门应当定期向各行业主管部门征集潜在PPP项目,经评估筛选后统一录入PPP综合信息平台,建立PPP项目储备库。财政部门会同发展改革部门根据项目成熟度、项目实施的轻重缓急和政府重点项目投资计划,编制PPP项目年度和中期实施计划,报同级人民政府审定。对列入年度实施计划的项目,财政部门应会同行业主管部门开展物有所值评价。需政府承担运营补贴支出责任的,财政部门还应及时开展财政承受能力论证。
  (二)项目准备。通过物有所值评价和财政承受能力论证且经同级人民政府审核同意实施的项目,可进行项目准备。项目实施机构应编制项目实施方案,实施方案应明确项目的基本概况、风险分配框架、项目运作方式、投融资结构、回报机制、配套安排、合同体系、费价确定及调整、监管架构等核心事项,确定社会资本选择条件和方式。实施方案编制完成后,财政部门应组织财政、财务、金融、工程、法律、项目管理等相关领域的专家,对项目实施方案开展物有所值和财政承受能力验证,通过验证的项目实施方案报同级人民政府审查。实施方案的编制,必要时可委托专业咨询机构等社会力量参与,以提高项目决策的科学性和项目管理的专业化水平。
  (三)项目采购。实施方案审查通过后,项目实施机构应按照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例等法律法规,制作发布资格预审公告和项目采购文件,通过公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源等采购方式,公开择优选择具有相应管理经验、专业能力、投融资实力以及信用状况良好的社会资本方。采购完成后,项目实施机构和社会资本方应及时、依法、规范签订项目合同。
  (四)项目执行。中选社会资本方应在项目所在地行政区域内注册设立项目公司,政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目合作各方应依法履行合同约定的权利、义务,共同推进PPP项目的投资、建设、运营。相关部门应按各自职责依法实施监管,财政部门应定期组织开展绩效评价,对项目产出、公共服务水平、运营管理质量、资金使用效率等进行评价考核,并将评价结果作为项目费价标准、财政补贴和合作期限调整的依据。项目实施机构、社会资本方和项目公司应依法披露项目相关信息,接受社会公众监督。
  (五)项目移交。政府和社会资本合作期满后,项目实施机构应组建项目移交工作组,严格按照合同约定的移交方式、移交内容和移交标准,及时组织移交资产的性能测试、资产评估、资产交割和登记入账、财务报告等工作,妥善做好项目移交和相关善后事宜。
  六、配套政策
  (一)特许经营。允许社会资本方在公共服务领域通过公开竞争方式获得特许经营权利。财政、发展改革部门及行业主管部门对项目实施机构提出的特许经营项目实施方案进行审查并报同级人民政府审定。特许经营期限需根据行业特点、投资规模、经营方式、投资回报所需时间等因素确定,一般不低于10年,不超过30年。
  (二)财税支持。强化预算保障,将PPP项目必要的政府付费、运营补贴纳入财政预算,建立跨年度预算平衡机制和动态调整机制;预算安排PPP项目前期工作经费,保障PPP工作顺利开展;设立政府和社会资本合作投资引导基金,通过债权投资、股权投资、融资担保等多种方式参与项目建设;探索通过财政贴息、以奖代补等措施,引导和鼓励融资平台存量项目转型为PPP项目;认真落实国家支持公共服务事业的税收优惠政策,推动PPP项目实施。
  (三)金融服务。鼓励金融机构创新符合PPP模式的金融服务,积极为PPP项目提供融资支持。鼓励符合条件的项目运营主体通过发行公司债券、企业债券、中期票据等多种债务融资工具实现融资;鼓励项目公司发行项目收益债券以及项目收益票据、资产支持票据等银行间市场创新型金融品种实现融资。金融监管部门应积极引导金融机构正确识别、计量和控制风险,按照风险可控、商业可持续原则支持政府和社会资本合作项目融资。
  (四)土地供应。实行多样化土地供应,保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目,可按划拨方式供地,划拨土地不得改变土地用途。建成项目经依法批准可以抵押,土地使用权性质不变,待合同经营期满后,连同公共设施一并移交政府;实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的,应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目,以租赁方式取得土地使用权的,租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的,应当以同级人民政府作为出资人,制定作价出资或者入股方案,经同级人民政府批准后实施。
  (五)价格调控。积极推进公共服务领域价格改革,加快完善公共服务价格体系。依据项目运行状况、绩效评价结果,以及项目提供公共服务的社会平均成本、市场供求关系、社会承受能力等因素,健全公共服务价格调整机制。广泛听取社会资本、受益公众和有关部门意见,完善政府价格决策听证制度,确保定价调整科学合理。对产品和服务价格纳入政府定价目录的项目,严格按照《中华人民共和国价格法》等法律法规的规定执行;对产品和服务价格未纳入政府定价目录的项目,根据合同约定进行调整。依法及时披露项目运行过程中的成本变化、服务质量等信息,提高定价调整的透明度。
  七、保障机制
  (一)加强组织领导。市人民政府成立政府和社会资本合作工作领导小组,统一协调部署全市政府和社会资本合作模式推广工作,审议政府和社会资本合作工作中的重大问题。领导小组组长由市人民政府常务副市长兼任,副组长由市人民政府分管副秘书长、市财政局局长、市发展改革委主任兼任。市财政、发展改革、审计及相关行业主管部门为领导小组成员单位。各县(区)人民政府、巴中经济开发区管委会也要建立相应的工作协调机构,明确职责分工和工作要求,为推广运用政府和社会资本合作模式提供组织保障。
  (二)明确职责分工。各县(区)人民政府、巴中经济开发区管委会是本地区推广政府和社会资本合作模式的责任主体,负责统筹协调本行政区域推进政府和社会资本合作相关工作。市财政局负责全市PPP工作的牵头协调和政策制定、业务指导、宣传培训,会同行业主管部门开展物有所值评价和财政承受能力论证,会同市发展改革委做好项目征集、审核和PPP项目库建设及动态管理,组织开展实施方案物有所值和财政承受能力验证,实施PPP项目绩效评价;市发展改革委负责组织开展项目初审工作,会同市财政局做好PPP项目的征集、审核和PPP项目库建设;市审计局负责对PPP项目财政资金使用情况进行有计划的跟踪审计监督;市政府法制办负责相关合同文本的法制审查;市政府金融办负责牵头协调PPP金融服务;行业主管部门在各自职责范围内做好本领域PPP项目的发起、评估、筛选和项目前期工作,参与项目全过程管理,依法履行监督管理职责,项目实施机构负责项目准备、方案编制、采购、监管和移交工作。
  (三)强化跟踪督查。财政、发展改革部门要加强协同配合,健全管理制度,完善操作规程,确保PPP项目规范运行。监察、审计部门要加强对PPP项目全过程的监督,督促相关部门依法行政、诚信守约,严肃查处项目建设运营中的违规违纪行为。市、县(区)人民政府目督办要加强跟踪督办,确保PPP项目有序推进。
                                                                                                                    巴中市人民政府
                                                                                                                     2016年7月1日

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